praca magisterska z administracji
W procesie kształtowania i realizacji polityki energetycznej państwa, w szczególności dotyczącej reglamentacji działalności gospodarczej koncesjonowania przedsiębiorstw ciepłowniczych, uczestniczą takie podmioty administracji publicznej jak:
- Prezes Rady Ministrów.
- Rada Ministrów.
- Minister właściwy do spraw gospodarki.
- Prezes URE.
- Samorząd województwa, w tym zarządy województw.
- Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Szczególne miejsce w tym procesie zajmuje Sąd Antymonopolowy (SAM), działający w strukturach sądownictwa powszechnego, będący organem odwoławczym m.in.[1] od decyzji Prezesa URE[2].
Rada Ministrów
Rada Ministrów na wniosek Ministra Gospodarki określa Założenia polityki energetycznej państwa, w tym polityki koncesjonowania działalności przedsiębiorstw energetycznych. Jest to wiodący dokument dla wszystkich organów państwa, które ustawowo są upoważnione do wydawania przepisów wykonawczych w dziedzinie zaopatrzenia kraju w paliwa i energię oraz koncesji i decyzji regulacyjnych.[3] Tak np. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zobowiązany jest wykonywać swoje zadania i kompetencje zgodnie z „ustawą i założeniami polityki energetycznej państwa”[4], a w odniesieniu do koncesji, powinien „brać pod uwagę założenia polityki energetycznej”[5].
Uchwalone przez Radę Ministrów Założenia stanowią element „polityki Rady Ministrów”[6]. i wyznaczają wiążące kierunki działań dla organów administracji państwowej, szczególnie dla Ministra Gospodarki jako koordynatora tej polityki.. Muszą one być zgodne z założeniami polityki energetycznej, lecz nie mogą być sprzeczne z Prawem energetycznym i innymi ustawami regulującymi działalność podmiotów w sferze energetyki.
W lutym 2000 r. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej zaakceptował Założenia Polityki Energetycznej Polski do roku 2020[7]., w których zawarte są nie tylko trzy strategie rozwoju sektora (przetrwania, odniesienia i postępu), ale również wizje rozwoju makroekonomicznego kraju. Treść Założeń opracowanych, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju kraju, określa także politykę koncesjonowania działalności przedsiębiorstw energetycznych. Ponieważ Założenia nie uzyskały formy prawnej określonej w art.87 Konstytucji i wymogiem wynikającym z art.88 Konstytucji oraz art.10 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. Nr 62 poz.718) wzbudzać może to wątpliwości, czy założenia mają wiążący charakter prawny.[8]
Rada Ministrów zobowiązana jest przedstawiać Sejmowi (co dwa lata) ocenę realizacji tych Założeń, wraz z propozycjami ich korekty oraz krótkoterminowe prognozy. W brzmieniu art.13 ust.3 Prawa Energetycznego – Rada Ministrów nie ma obowiązku przedstawiania Sejmowi uchwalanych przez siebie Założeń polityki energetycznej państwa, a jedynie ocenę jej realizacji wraz z ewentualnymi propozycjami ich korekty. Taki stan powoduje, iż Sejm może oceniać i prowadzić debatę nad „własną oceną” założeń dokonaną przez Radę Ministrów, natomiast nie ma w zasadzie wpływu na ustalenia w projekcie założeń na etapie ich powstawania.
Rada Ministrów ma uprawnienia ustawowe do wydawania rozporządzeń w pewnym obszarze energetyki, w tym także w zakresie koncesjonowania[9] i tak, w drodze rozporządzenia, ustala wysokość i sposób pobierania przez Prezesa URE corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne (w tym ciepłownicze), którym została udzielona koncesja.[10]
Prezes Rady Ministrów
Prezes Rady Ministrów zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania[11]. Do kompetencji Premiera należy powoływanie i odwoływanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
Minister właściwy do spraw gospodarki
Ministrem właściwym dla gospodarki jest Minister Gospodarki, który jest naczelnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach gospodarki, w tym energetyki[12]. Rola Ministra Gospodarki w sektorze energetyki polega na kreowaniu i realizacji polityki energetycznej, w tym koordynowaniu działań podejmowanych przez podmioty zobowiązane ustawowo do realizacji tej polityki.
Wśród zadań Ministra Gospodarki w zakresie polityki energetycznej, na pierwsze miejsce wysuwa się obowiązek przygotowywania, w porozumieniu z właściwymi ministrami, projektu Założeń polityki energetycznej kraju.
Od 1 stycznia 2002 r. do kompetencji Ministra Gospodarki należy również:
- wnioskowanie do Prezesa Rady Ministrów o powołanie Prezesa URE, [13]
- powoływanie lub odwoływanie, na wniosek Prezesa URE, Wiceprezesa URE[14].
- nadawanie Statutu URE określającego jego organizację wewnętrzną[15],
- nadzór nad działalnością Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,[16]
- wydawanie rozporządzeń w obszarze energetyki[17], w tym także związanych z koncesjonowaniem[18].
Rola Ministra Gospodarki w sektorze energetycznym nie jest jednak jednoznaczna, ponieważ z analizy zadań Ministra Gospodarki określonych w Ustawie o działach administracji rządowej oraz Prawie energetycznym wynika, iż ustawodawca dokonał wyraźnego rozdziału zadań w zakresie gospodarki energetycznej między dwa organy administracji rządowej tj. Ministra Gospodarki i Prezesa URE. Szczególnie wyraźnie występuje to w zadaniach tych organów, które wymienione są w Prawie energetycznym. I tak, do zadań Ministra Gospodarki należy polityka energetyczna, której zakres jest wymieniony w sposób wyczerpujący. W szczególności nie obejmuje on „regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych”, które należą do kompetencji Prezesa URE.
Natomiast należy podkreślić, że istnieje powiązanie między założeniami polityki energetycznej państwa, a działaniami regulacyjnymi Prezesa URE. W zakresie koncesjonowania Prezes URE zobowiązany jest ustawowo do przestrzegania polityki koncesjonowania określonej w Założeniach polityki energetycznej państwa, a Minister może wydawać wytyczne i polecenia dla Prezesa URE w tym zakresie.
Województwo
Zgodnie z art.23 ust. 3 i 4 Prawa energetycznego, zarząd województwa jest podmiotem opiniującym w sprawach dotyczących udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany i cofania koncesji[19]. Nieprzedstawienie przez zarząd województwa opinii, o której mowa w ust. 3, w terminie 14 dni od przedłożenia sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii.
Ze względu na lokalny charakter, działania opiniodawcze zarządu województwa wspomagają prowadzone postępowania koncesyjne przed Urzędem Regulacji Energetyki. Informacje władz lokalnych i przedstawiane w opiniach uwagi wzbogacają wiedzę Prezesa URE o podmiotach koncesjonowanych i pomagają w ustalaniu niezbędnych warunków koncesyjnych, zapewniających właściwe prowadzenie działalności koncesjonowanej. Ponadto samorząd województwa[20] uczestniczy w planowaniu zaopatrzenia w energię i paliwa na obszarze województwa[21] jako organ opiniodawczy projektu założeń planu dla poszczególnych gmin w zakresie koordynacji współpracy z innymi gminami. Można przyjąć, że rolą samorządu województwa jest inspirowanie podejmowania przez gminy (w szczególności średnie i małe) wspólnych projektów energetycznych, a także ingerowanie tam, gdzie dochodzi do konfliktów pomiędzy partykularnymi interesami gmin. Należy jednak podkreślić, że samorząd województwa nie stanowi wobec gmin organu kontroli lub nadzoru i nie jest organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.
Wojewoda w sprawach energetyki (w tym ciepła) posiada ustawowo ustalone zadania[22], które nie są wprost związane z procesem koncesjonowania energetyki.
Wojewoda występuje jako organ nadzoru wobec gmin[23] gdy bada i opiniuje zgodność Założeń bądź Planów zaopatrzenia w energię i paliwa z polityką energetyczną państwa oraz z obowiązującym prawem[24], a także gdy stwierdza zgodność planów z przyjętymi wcześniej założeniami. Jako reprezentant rządu w terenie może więc dostosowywać szczegółowe cele polityki regionalnej państwa, które w przypadku polityki energetycznej, wymagają uwzględnienia miejscowych warunków. Wojewoda wyraża swoje stanowisko w formie opinii, które nie mają charakteru wiążącego. Ponieważ ustawa nie określa terminu na przedstawienie przedmiotowej opinii, ma tu zastosowanie reguła wyrażona w art.89 ustawy o samorządzie gminnym[25].
Powiat i gmina
Samorządowy powiat i gmina nie otrzymały wprost zadań administracyjnych w zakresie reglamentowania działalności gospodarczej przedsiębiorstw ciepłowniczych i energetyki.
Można jednak spodziewać się pośredniego wpływu gminy na działalność podmiotów koncesjonowanych, bowiem mając pozornie lub sprzeczne interesy na lokalnym rynku ciepła może wystąpić w różnej pozycji:
- jako regulator lokalnego rynku ciepła przez Plan zaopatrzenia w energię i paliwa reprezentując interes publiczny w tworzeniu bezpiecznego, przyjaznego środowisku i akceptowalnego społecznie systemu zaopatrzenia w ciepło.
- jako użytkownik ciepła w swoich obiektach komunalnych,
- jako producent lub dystrybutor ciepła przedsiębiorstwa ciepłowniczego, którego jest właścicielem lub większościowym (często stuprocentowym) udziałowcem bądź akcjonariuszem.
Podstawowym instrumentem realizacji zadań własnych gminy w zakresie energetyki jest planowanie zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, którego proces przedstawia rysunek 2.
Rysunek 2. SCHEMAT TWORZENIA ZAŁOŻEŃ I PLANU ZAOPATRZENIA GMINY W CIEPŁO, ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ I PALIWA GAZOWE
Wszelkie sprawy sporne między gminą i przedsiębiorstwem energetycznym, związane m.in. z ustalaniem warunków świadczenia usług, odmowy przyłączenia do sieci, odmowy sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła oraz nieuzasadnionego ich wstrzymania, rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki.
[1] Sąd Antymonopolowy sprawuje także kontrolę decyzji administracyjnych Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
[2] art. 30 ust. 2-4 Prawa energetycznego.
[3] M. Duda Istota i implikacje ustawy prawo energetyczne Biuletyn URE 1/1998
[4] art. 23 ust.1 Prawa energetycznego
[5] art.33 ust.4 Prawa energetycznego
[6] w rozumieniu art.148 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 r. Nr 78 poz.483)
[7] Prawo energetyczne nie ustala formy jaką powinny otrzymać założenia np. uchwały czy rozporządzenia. Uchwalone przez Radę Ministrów Założenia powinny mieć formę uchwały, a więc powinny być ogłoszone w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski” (art.10 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 1 sierpnia 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62 poz.718)
[8] może powstać wątpliwość, czy mogą one stanowić podstawę decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Szerzej R. i B. Taradejna, Prawo Energetyczne, IGCP, Warszawa, 2001 r. str. 25
[9] art. 32 ust. 2 i 3 Prawa energetycznego, a także art. 4 ustawy z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 48 poz.555).
[10] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja (Dz. U. Nr.60, poz. 387 i z 1999 r. Nr.92, poz. 1049)
[11] art.148 ust.4 Konstytucji RPz dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78 poz.483)
[12] szczegółowy zakres ustala: Rozdział 3 art.12 – 15 Prawa energetycznego; art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1999 r. Nr.82, poz. 928 i z 2000 r. Nr.12, poz. 136); § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki (Dz. U. Nr.50, poz. 588).
[13] art.21 ust.2 Prawa Energetycznego (Dz.U. 2001 r. Nr 154 poz.1800)
[14] art.21 ust. 5 Prawa Energetycznego (Dz.U. 2001 r. Nr 154 poz.1800)
[15] art.21 ust. 6 Prawa Energetycznego (Dz.U. 2001 r. Nr 154 poz.1800)
[16] art.3 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. 1999 r. Nr 82 poz.926 z późn.zm.)
[17] art.2 ust.1 i 2, art.6 ust.4, art.9 ust.1, art.10 ust.3 , art.11 ust.1 i 2, art.22 ust.2 , art.46 ust.1, art.48 ust.3, art.52 ust.4, art.54 ust.6 Prawa energetycznego
[18] art.32 ust.3 oraz art.34 ust.3 Prawa Energetycznego
[19] ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr.91, poz. 576 z późn. zm.). Patrz też art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr.98, poz. 1071), w myśl którego zajęcie stanowiska przez organ (m. in. wyrażenie opinii) następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zażalenie służy do samorządowego kolegium odwoławczego (por. art. 17 pkt 1, art. 144 i art. 127 § 2 Kpa).
[20] ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr.91, poz. 576 z późn. zm.).
[21] w zakresie określonym w art. 19 ust. 5. Prawa energetycznego
[22] art. 17 ust. 2 i 3, art. 19 ust. 5 Prawa energetycznego
[23] Uprawnienia nadzorcze wojewody, przyznane mu przez art. 20 ust. 3 Prawa energetycznego, są niejednoznaczne, gdyż w art. 19 wymienione są aż dwa dokumenty nazwane „założeniami”: założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (uchwalane przez radę gminy ust. 8) oraz założenia polityki energetycznej państwa (ust. 5).
[24] art. 17 ust. 2 i 3, art. 19 ust. 5 Prawa energetycznego
[25] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (tj. Dz.U. z 1996 r. Nr 13 poz.74 z późn. zm.) oraz art.20 Prawa energetycznego W myśl art.23 ust.4 nieprzedstawienie przez zarząd województwa opinii w terminie 14 dni od przedłożenia sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii